食药安全行政执法体制改革建议疏叶卷柏

食药安全行政执法体制改革建议

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党的十八届四中全会提出，要深化行政执法体制改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）专门强调，要重点在食品药品安全等领域内推行综合执法。落实全会精神，应从理论和实践两个层面推动食品药品安全行政执法体制改革。

纵向事权：在各大区域设置食品药品监管派出机构

《决定》提出，推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

食品药品安全风险具有流动性特征，食品药品监管高度专业化和技术化，发达国家普遍采取监管重点区域布局的做法协调中央和地方政府行政执法权划分，指导地方政府做好监管工作。主要有三类模式：一是监管资源地理区域分布，以美国食品药品监督管理局为代表，联邦监管机构根据地理区域设置若干派出机构。二是监管资源人口区域分布，以日本厚生劳动省医药食品局为代表，其监管体制包括中央和地方自治体（都道府县）两级，以属地负责为主。三是监管资源产业格局分布，以一些农业、畜牧业大国如新西兰为代表。以美国为例，食品安全监管体制的特征是垂直管理与属地负责相结合。派出机构则根据地理区域设置，全美有中部、东北部、东南部、西南部和太平洋区5个地区办公室，管理20个辖区办公室和135个监督检查站。

2013年3月，党中央、国务院作出关于改革完善食品药品监管执法体制的决策部署，有效促进了食品药品安全形势稳定向好。2014年《国务院关于促进市场公平竞争维护市场秩序的若干意见》要求，食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，要厘清不同层级政府及其部门的监管职责。然而由于监管体制改革不到位等原因，当前我国食品药品安全问题依然复杂。理想的监管执法体系是各司其职，中央监管机构负责可能产生系统性风险的事项，地方则负责日常监管。但当前我国食品药品监管体制为属地分级负责，短期内不可能实行垂直管理，上下统筹协调较难。这就导致地方各自为政的情况比较多见，保护主义也时有发生，不利于防范区域性食品药品安全风险。因此，可借鉴我国环保、国土、林业等部门设置区域性派出机构的做法，根据产业状况和人口分布，在各大区域合理设置食品药品监管派出机构。派出机构的角色是承上启下：一方面可指导和督促地方做好日常监管，另一方面起到协调办理跨区域大案要案的作用。

横向事权：整合相关监管部门职能

《决定》指出，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。

一是将食品安全标准制定和风险评估职责划归食品药品监管部门。联合国粮农组织和世界卫生组织都将风险分析框架作为处理潜在或现实食品安全问题的基本原则，具体包括风险评估、风险管理和风险沟通三部分，其中由科学家从事的风险评估是政府风险管理和各利益相关方风险沟通的基础，三者有机关联。

在2013年国务院机构改革中，食品安全标准制定和风险评估职责被保留在卫生计生部门，据称是为了实现政策制定与政策执行的相互制衡。实际上，标准制定和风险评估已经成为现代化监管体系的重要手段，生硬将各类监管手段割裂开来，不利于提升监管效能。例如在2012年“白酒塑化剂”事件中，质监部门认为白酒检测中没有塑化剂的最高限值标准，而卫生部门制定的食品安全标准中已经有针对塑化剂的一系列要求，两者衔接不畅导致监管“真空”。国际经验也支持这一观点，如英国政府的食品安全监管机构食品标准署就直接以标准命名。基于此，建议尽快将国家食品安全风险评估中心划归国家食品药品监督管理总局。

二是调整进出口食品安全监管体制。在开放经济体下，食品安全风险愈来愈呈现系统性特征。例如一块饼干的原料可能来自全国各地，在本地加工，制成成品后销往全世界，其间任何环节的疏漏都会给不特定多数人带来安全风险。正因此，一些发达国家实行进出口食品与普通食品统一监管，防范输入型风险与内生型风险并存、关联和转化。例如美国食品药品监督管理局的20个辖区办公室在各港口、机场和国内生产企业密集区设多个监督检查站，负责现场检查、产品抽样等，并执行稽查任务。又如日本厚生劳动大臣任命300名食品卫生监督员，在该省内设的医药食品局工作，主要负责进口食品卫生和国内食品企业认证。

过去，我国进出口食品由经贸系统的进出口商品检验部门管理，机构改革“三检合一”后由质检总局负责，实行全国垂直管理体制。这一架构与特定历史环境下促进进出口贸易增长的目标有关。如今进出口食品管理的重要目标是防范食品安全风险输入和输出，其定位从过去的服务经济发展转变为保障公共安全和维护负责任大国形象，管理体制也应调整。建议将检验检疫部门进出口食品安全监督管理职责、队伍和检验检测机构整建制划转食品药品监督管理部门，并保持全国垂直管理体制不变。

行刑衔接：在公安机关设立食品药品违法犯罪侦查机构

《决定》要求，健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

在发达国家，监管机构通常拥有行政执法和刑事执法双重权力，即所谓的“准司法权”，从而有效打击食品药品违法犯罪行为。我国《刑事诉讼法》第三条规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。这就排除了其他政府部门直接介入司法程序的可能性，食品药品监管部门查处的行政违法案件必须移送到公安机关才能启动刑事司法程序。由于现实中经常出现有案不移、有案难移、以罚代刑等现象，公安部有关负责人公开表示要设置专门的食品药品违法犯罪侦查机构即“食药警察”，北京、辽宁、山东等地已开始试点。那么，新机构究竟设在公安还是设在食药呢？

纵观各国做法，“食药警察”设置情况不尽相同。美国食品药品监督管理局内设犯罪侦查办公室，法国则在内政部（相当于我国公安部）设立公共健康和环境犯罪预防办公室，德国将打击食品安全犯罪的职责赋予各个市政府的秩序局。可见，机构设在哪本身不是关键，重要的是如何更有效地打击食品药品违法犯罪。当前我国社会总体诚信程度不高，恶意利益驱动行为较多，食品药品安全问题的主要表现形式是隐匿在城乡基层的低水平制假售假行为。若将“食药警察”设在公安，有利于发挥乡镇公安派出所分布广泛和各警种协同作战的优势。若将队伍设在食药，尽管有利于衔接行政执法与刑事执法，但食药监管部门一家显得“孤掌难鸣”。综合权衡利弊，建议现阶段将食品药品违法犯罪侦查机构设在公安，将来时机成熟再作调整。

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